Programa de Parcerias de Investimento – PPI é a primeira medida estruturante de Michel Temer
Por Antonio Fernando Pinheiro Pedro
Presidente interino da República, Michel Temer, assume o mandato e já edita a primeira medida provisória (MP) visando por “ordem” no “progresso” necessário à estabilidade social e econômica do Brasil.
Temer instituiu o Programa de Parcerias de Investimento (PPI). Batizado por sua equipe de “Crescer”.
O PROJETO CRESCER
O objetivo é ampliar oportunidades de investimento e emprego, estimular o desenvolvimento tecnológico e social, em harmonia com metas de desenvolvimento social e econômico. O programa buscará garantir “expansão com qualidade” da infraestrutura, com “tarifas e preços adequados”, fortalecendo a autonomia das agências reguladoras.
O Coordenador será Moreira Franco, que terá a responsabilidade de conduzir o PPI por meio de uma Secretaria-Executiva sob sua direção, vinculada ao Conselho do PPI da Presidência da República.
Moreira Franco é o autor intelectual do projeto, oriundo do plano de governo que havia elaborado quando presidiu o Instituto Ulisses Guimarães, por ocasião da campanha presidencial da chapa Dilma-Temer.
A Governança instituída para o programa é firme, pois o Conselho será presidido pelo próprio Michel Temer.
Farão parte do conselho os ministros da Casa Civil, Fazenda, Planejamento, Transportes, Meio Ambiente e o presidente do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES).
O conselho vai elaborar o calendário e a lista das parcerias, concessões, PPPs, arrendamentos e outros tipos de contratos. A execução propriamente dita – desde os estudos prévios de engenharia, jurídico, ambiental e econômico, além da elaboração dos editais e dos leilões – ficará a cargo dos ministérios com a supervisão e o apoio do PPI, que ajudará a coordenar todas as ações para que as parcerias sejam feitas com transparência e agilidade.
O novo formato tem decisão centralizada e execução descentralizada. Com isso, o novo presidente pretende corrigir o excesso de burocracia que se encontrava inserido no modelo de Parcerias e programas estruturantes do governo Dilma Rousseff. De acordo com o texto da MP, o PPI deverá se desenvolver sem entraves burocráticos e excessos de interferência do Estado nos processos de concessão.
O espírito do programa é seguir aquilo que dá certo, melhorando o seu desempenho.
Assim, o PPI se amolda ao Programa de Parcerias Público-Privadas – um grande mérito do primeiro governo Lula – que vinha sendo asfixiado lentamente pela carga burocrática montada no governo Dilma.
O GRANDE GARGALO DOS INVESTIMENTOS
O segredo do Estado Regulador está no Planejamento Estratégico e no Controle Partilhado das atividades de gestão pelo Poder Público, com a participação da coletividade e do empreendedor.
A PPP é estratégica devido ao ônus financeiro que acarreta a implantação e operação de um empreendimento de infraestrutura. Geralmente o custeio abrange a implantação, manutenção, ampliação e eventual descomissionamento do projeto.
A implantação e operação do empreendimento por meio de uma sociedade de propósito específico (SPE), sociedade anônima ou entidade estatal capacitada, é feita mediante controle regulatório por agência dedicada ou organismo similar.
Essa modelagem exige um projeto financeiro de engenharia financeira, suportado contratualmente pelo fluxo de caixa do empreendimento, servindo como garantia os ativos e recebíveis dele mesmo.
O grande gargalo, de fato, estava e está nessa questão.
As agências de fomento e bancos brasileiros, definitivamente, não emprestam dinheiro para empresas recém-criadas. Com isso, o ambiente das PPPs, em especial no campo da infraestrutura logística, estava se tornando um grande “mais-do-mesmo”.
A Operação Lava-Jato, sob tutela do judiciário federal, mostra com clareza o resultado dessa distorção.
Ilusão não combina com execução e não gera resultados. E era justamente o que estava ocorrendo com as obras de infraestrutura no País.
Da mesma forma que o “mais-do-mesmo”, as PPPs estavam contaminadas pelo “Corta-Cola” dos Project Finance, propiciados pelas “consultorias de sempre”…em parceria com os “mais do mesmo”.
Com a progressiva “estatização” do modela de PPP, no governo Dilma, o financiamento público estava dominando e viciando, como droga, as parcerias. Praticamente não mais havia investimento privado real para os projetos – que ficaram presos à rotina dos ciclos orçamentais de ministérios, secretarias e agências.
Atento à isso, Temer pretende, ao que tudo indica, com o seu PPI, resgatar o design-build-finance-operate (DBFO) para as concessões, para além dos PF – os “pratos-feitos dos projetos financeiros”, para a concepção-construção-financiamento-exploração.
Isso permitirá a um parceiro de investimento privado financiar, construir, operar e gerar receita para a melhoria da infraestrutura, em troca do direito de recolher as receitas associadas por um período de tempo especificado (o cerne do instituto da PPP).
A QUESTÃO DAS MANIFESTAÇÕES DE INTERESSE
Outro aspecto complexo, que pelo visto o Conselho montado sob a batuta direta do Presidente da República, pretende resolver, é a excessiva discricionariedade na seleção de proponentes de projetos por meio da Manifestação de Interesse – PMI.
O PMI é um procedimento administrativo consultivo por meio do qual a Administração Pública concede a oportunidade para que particulares, por conta e risco, elaborem modelagens com vistas à estruturação da delegação de utilidades públicas.
Mais especificamente, a Administração Pública lança e conduz um edital de chamamento público para que os eventuais interessados sejam autorizados a apresentar estudos e projetos específicos, conforme diretrizes predefinidas, que sejam úteis à elaboração do edital de licitação pública e ao respectivo contrato.
O fundamento legal específico deste instituto encontra-se no artigo 21 da Lei Federal nº 8.987/1995 e no artigo 2º da Lei Federal nº 11.922/2009.
No entanto, embora o mecanismo venha sendo introduzido de forma recente, já é notória a discricionariedade excessiva, seja na autorização com exclusividade, seja na moderna seleção de projetos sem exclusividade – que permitem competição de projetos – swiss challenge.
A “ditadura do silêncio” – que chegou a ser instituída por norma no âmbito do Estado de São Paulo – que ocorre quando propostas encaminhadas por meio de PMI simplesmente morrem no limbo, sem ter uma resposta da Administração, necessita ser debelada e o controle deve ser efetuado com lupa, por parte do executivo federal.
Nesse sentido, o “CRESCER” define o papel de cada ente na sua execução, evitando confusões. Por exemplo, proíbe expressamente que as empresas responsáveis pelos estudos prévios, participem do leilão das outorgas – ou seja, remunera-se o projeto de uns, aplicando-se a licitação do projeto para outros, candidatos à sua execução.
Temer acredita que a iniciativa privada vai ter mais segurança jurídica com o novo programa, o que deve fazer com que as companhias voltem a investir em grandes obras de infraestrutura e a gerar novas vagas de trabalho.
AVALIAÇÃO AMBIENTAL ESTRATÉGICA
O Conselho instituído no Projeto de Temer, pela sua própria composição, pretende antecipar conflitos de caráter regulatório, financeiro e ambiental, relacionados à implantação dos projetos de parceria.
Aí, caberia uma sugestão: o resgate urgente da AVALIAÇÃO AMBIENTAL ESTRATÉGICA.
A AAE é o instrumento justificador do projeto de infraestrutura, visto sob a perspectiva do macroplanejamento, da implantação de programa governamental. Ela delineia o cenário (screening) permitindo um melhor diagnóstico das circunstâncias que envolvem a infraestrutura em tela.
Definido o escopo do projeto, evita-se perda de energia e inúmeros conflitos com relação à funcionalidade ambiental, social e econômica do plano estruturante em causa.
Nesse sentido, é característica da AAE identificar os pontos críticos de decisão (PCD), racionalizando-os para balizar o processo decisório. Traça, por outro lado, os mecanismos de mitigação e compensação a serem considerados na execução do macroprojeto.
Com isso, condiciona o sistema de licenciamento, evitando conflitos tipo “go – no go” para cada obra estruturante, em especial quando integradas a uma rede de obras visando o mesmo fim.
A AAE resolveria os impasses já pensados no próprio bojo da Medida Provisória do PPI, reconhecendo o problema hoje existente de diálogo entre entes governamentais quando o assunto é licenciamento de obras e atividades estruturantes:
“(…)
Art. 18. Os órgãos, entidades e autoridades estatais, inclusive as autônomas e independentes, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, com competências de cujo exercício dependa a viabilização de empreendimento do PPI, têm o dever de atuar, em conjunto e com eficiência, para que sejam concluídos, de forma uniforme, econômica e em prazo compatível com o caráter prioritário nacional do empreendimento, todos os processos e atos administrativos necessários à sua estruturação, liberação e execução.
§1º Entende-se por liberação a obtenção de quaisquer licenças, autorizações, registros, permissões, direitos de uso ou exploração, regimes especiais, e títulos equivalentes, de natureza regulatória, ambiental, indígena, urbanística, de trânsito, patrimonial pública, hídrica, de proteção do patrimônio cultural, aduaneira, minerária, tributária, e quaisquer outras, necessárias à implantação e à operação do empreendimento.
§2º Os órgãos, entidades e autoridades da administração pública da União com competências setoriais relacionadas aos empreendimentos do PPI convocarão todos os órgãos, entidades e autoridades da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios, que tenham competência liberatória, para participar da estruturação e execução do projeto e consecução dos objetivos do PPI. “
(…)”
A Avaliação Ambiental Estratégica, portanto, é instituto umbilicalmente ligado ao Direito de Infraestrutura, merecendo arcabouço legal dedicado num Estado que pretende se afirmar soberano.
Assim, o GOVERNO ‘ORDEM E PROGRESSO” de Temer, começa a por ordem num tema de vital importância para o progresso de nossa economia.
A ver.
Antonio Fernando Pinheiro Pedro é advogado (USP), jornalista e consultor ambiental. Sócio diretor do escritório Pinheiro Pedro Advogados. Integrante do Green Economy Task Force da Câmara de Comércio Internacional, membro do Instituto dos Advogados Brasileiros – IAB e da Comissão Nacional de Direito Ambiental do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil – OAB. É Editor-Chefe do Portal Ambiente Legal e responsável pelo blog The Eagle View.
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